quinta-feira, 28 de junho de 2012

Conferência pronunciada por ocasião do VI Encontro de Economistas da Amazônia realizado em Belém do Pará


A Amazônia e o Pacto Federativo Brasileiro

Eduardo José Monteiro da Costa[1]

Introdução

Inicialmente agradeço a organização do evento pelo privilégio que me foi concedido de poder compartilhar algumas ideias sobre o desenvolvimento da Amazônia.
O ano de 2012 marca o centenário da derrocada da Era da Borracha na Amazônia. A sociedade Amazônica deveria intensamente debater o seu passado, não como aspecto saudosista, mas para evitar repetir os erros históricos, que na minha leitura estão se repetindo.
Olhar para a Crise da Borracha significa ter novos horizontes no tratamento do atual ciclo mineiro. Em função disto parabenizo os Conselhos de Economia da Amazônia pela escolha do tema e ao Sistema Cofecon/Corecons pela iniciativa.
Ainda a guisa de introdução quero destacar que falar de Amazônia é um assunto apaixonante, polêmico e, diria, midiático. Hoje o mundo inteiro está focado nas discussões da Conferência Rio +20 que irá discutir o tema da sustentabilidade mundial. Não tenho dúvidas de que grande parte das discussões desta Conferência terá a Amazônia como temática central, principalmente porque a região é hoje considerada fundamental para o equilíbrio climático do planeta – e não vou entrar no mérito desta discussão, se verdadeira ou falsa. Deixo isto para os especialistas.
Neste contexto tenho certeza de que especialistas, pesquisadores, Organizações Não Governamentais (ONGs) e representantes de governos do mundo inteiro trarão opiniões, críticas e sugestões de como devemos resolver o “problema Amazônia”. Será que mais uma vez a Geni – fazendo alusão a Conferência Magna de Armando Mendes – será alvo de pedradas?
Eu temo que sim, mas esta contextualização inicial é importante porque lamentavelmente em que pese a Amazônia encontrar-se no centro dos interesses mundiais, ainda permanece na periferia dos interesses nacionais. Qual a visão que o Brasil tem para a Amazônia? Qual a visão que os amazônidas têm para a Amazônia?
Rejeito de ante mão os dois paradigmas polares que são usualmente impostos à Amazônia: santuário intocado ou “almoxarifado” do desenvolvimento alheio. Nestes breves trinta minutos quero destacar que a Amazônia é hoje espaço estratégico para a inserção brasileira de forma diferenciada na economia global em virtude de suas inúmeras potencialidades latentes oriundas do seu patrimônio natural e biológico.
A Amazônia não é um problema para o Brasil. Com audácia e vontade política a Amazônia pode se consolidar como a solução de inúmeros problemas de nosso país. Contudo, antes de qualquer coisa precisamos de um Projeto de Nação para a Amazônia!
Qual o projeto que o Brasil tem para a Amazônia? Aliás, apesar dos inúmeros avanços que o Brasil apresentou principalmente nas duas últimas décadas, ainda carecemos de um Projeto de Nação. Mas fiquemos somente com a Amazônia que já é assunto deveras complexo.
A tese central aqui defendida é que qualquer Projeto de Nação para a Amazônia precisa começar com um redesenho de nosso “Pacto Federativo”, principalmente no que se refere às relações federativas fiscais.
Para organizar melhor a apresentação, dividi esta em três tomos:
Tomo I - A visão de Celso Furtado e a Amazônia
Tomo II - A Amazônia e o Contexto Federativo Atual
Tomo III - A Necessidade de Reinvenção da Amazônia

Tomo I - A visão de Celso Furtado e a Amazônia

A superação do subdesenvolvimento da Amazônia é uma problemática federativa. Se o nosso mestre Celso Furtado estivesse ainda entre nós participando deste evento não tenho dúvida de que ele faria esta ilação.
Peço desculpas aos participantes pelo atrevimento, mas vou me permitir uma audácia: vou procurar relacionar as ideias do mestre Celso Furtado com a “questão Amazônica”. Sabemos que a Amazônia nunca foi objeto principal de estudos de Celso Furtado. O seu desiderato intelectual era a “problemática do Nordeste”, as especificidades na formação de economias subdesenvolvidas e a superação do subdesenvolvimento. Aí reside o seu ineditismo intelectual. Enquanto a academia procurava estudar os ditames do desenvolvimento econômico, Furtado preocupou-se em estudar os determinantes do subdesenvolvimento. Neste sentido, em que pese a Amazônia nunca ter sido alvo central nas suas obras, aparecendo apenas dentro de análises mais gerais, é perfeitamente possível transpor os fundamentos da visão de Furtado para compreender a “problemática da Amazônica” e a superação da sua condição de região subdesenvolvida.
Seguindo as pistas deixadas por Furtado a superação da condição de subdesenvolvimento e periferia somente pode ser concebida dentro de uma estratégia federativa alicerçada por um Projeto de Nação que satisfaça três aspectos:
(i)           aumento da eficácia do sistema social de produção;
(ii)          satisfação das necessidades elementares da população; e,
(iii)         realização de objetivos dos grupos dominantes que disputam a utilização de recursos escassos em uma determinada sociedade.
Em outras palavras, o desenvolvimento se constitui na capacidade dos grupos internos subordinarem o avanço das forças produtivas, o ritmo do progresso técnico e a divisão social do trabalho aos desígnios gerais de uma coletividade que se expressa (justo) por suas diversidades no conjunto federativo. Ou seja, o resgate da tradição intelectual furtadiana repõe na ordem do dia a importância de um Projeto de Nação face os desafios e dilemas presentes nos insondáveis rumos da globalização, e, nesse sentido, resgata a “questão regional” como parte integrante – e necessária – de um processo de superação do subdesenvolvimento em âmbito do próprio espaço nacional.
A análise de Furtado, longe de decretar o fim do Estado nacional – em nome da internacionalização irrestrita do espaço local ou regional –, esgrima a noção de subdesenvolvimento como sendo a expressão de um insuficiente nível de racionalidade pública. Por isso, a sua superação somente pode ser concebida no quadro de um projeto político transescalar, articulado e coordenado pelo Estado – enquanto centro legítimo de decisão –, capaz de subordinar os interesses individuais e localistas aos interesses coletivos regionais e nacionais, buscados a médio e longo prazo por meio do planejamento.
Ou seja, a situação ex post da economia é resultante de uma “mão-visível” do Estado, que representa os interesses da superestrutura social ex ante.
Mais do que do que transformação, o desenvolvimento é invenção, na medida em que comporta um elemento de intencionalidade – vontade política.Em vista da superação do subdesenvolvimento, Celso Furtado aponta três direções a serem seguidas na política econômica.
a)     Em primeiro lugar, deve-se abandonar o critério das vantagens comparativas estáticas como fundamento da inserção na divisão internacional do trabalho em favor de uma nova forma de inserção estimuladora do avanço tecnológico.
b)     Em segundo lugar, é imprescindível a introdução do planejamento como instrumento ordenador da ação do Estado.
c)     E, finalmente, destaca o fortalecimento das instituições da sociedade civil, de cuja ação se pode esperar a renovação das bases sociais de sustentação do Estado e a contestação dos padrões prevalecentes de distribuição da renda.
Na ótica de Furtado, a simples internacionalização do espaço regional – e esta afirmação é possível transladar para a “questão Amazônica” – impede as localidades de se integrarem, com soberania, ao mundo e à dinâmica civilizatória contemporânea, visto que somente um projeto inequivocamente nacional, comprometido com os destinos da comunidade de interesses que representa, é capaz de romper as restrições tecnológicas, culturais e financeiras do subdesenvolvimento.
Para isso, o exercício da vontade política, apoiada num amplo consenso social e referenciada a um Projeto de Nação, precisa ser entendido como um processo dinâmico que transcende aspectos de natureza puramente econômica, alcançando todas as demais dimensões da vida social e, por isso mesmo, comportando, sempre, um elemento de invenção.
O desenvolvimento se manifesta como um processo autônomo, auto-sustentado e civilizador, baseado no progresso tecnológico e amparado em estruturas sociais mais complexas (englobando aspectos culturais, institucionais, políticos e sociais), que alargam os horizontes de possibilidades dos agentes e conduz à consagração de valores, bens e serviços que se difundem mais homogeneamente por toda a sociedade, em função da felicidade dos partícipes (a FIB que Armando Mendes destacou na quarta-feira em alusão a Eduardo Gianete).
Em última instância, implica na ampliação da liberdade em todas as esferas da vida e da sociedade. Neste sentido, o desenvolvimento necessita desobstruir as forças que tencionam pela manutenção das estruturas tradicionais de dominação e reprodução do poder, requerendo, portanto, ser implantado e coordenado por uma unidade dominante possuidora de poder, força e coação (leia-se Estado).
Possui inerentemente dois aspectos peculiares: um mais atraente próprio de um processo de arranjo, montagem, dar sentido, direção, coerência as transformações que uma sociedade quer armar e projetar para o futuro, dispondo de certos instrumentos eleitos para determinados fins; e aquele menos atraente, próprio dos processos de se desmontar, desarranjar, importunar, constranger, frustrar expectativas e ações deletérias à construção social.

Tomo II - A Amazônia e o Contexto Federativo Atual

Não tenho dúvida de que a Amazônia é hoje vítima de uma relação federativa perversa e de interesses exógenos a região. A própria integração da região no contexto de acumulação mundial durante a Era da Borracha foi decorrente da necessidade de um insumo estratégico, a borracha.
A integração da Amazônia durante o Período Militar, sob o lema “integrar para não entregar”, transformou a região em espaço receptáculo de ações e políticas pensadas exogenamente – não para a Amazônia, mas na Amazônia. Neste contexto a região transformou-se em espaço para o fornecimento de insumos estratégicos como inicialmente minérios e energia (e mais recentemente grãos e biodiesel), e espaço receptáculo de mão de obra excedente de outras regiões. Ou seja, a Amazônia foi integrada recentemente ao espaço nacional de acumulação estrategicamente para garantir a acumulação e capital noutras regiões e para dar vazão a pressões sociais também de outras regiões.
Em que pese este papel diria estratégico desempenhado pela região, a Amazônia acabou vítima de uma relação federativa deletéria que acaba condicionando a região a perpetuação dos seus lastimáveis indicadores sociais e a sua condição de região periférica e subdesenvolvida.
Números significativos em termos de investimentos na região são freqüentemente divulgados, porém continuamos tendo lastimáveis indicadores sociais no que tange a mortes no campo, tráfico de seres humanos, educação e saúde, sem falar nas milhares de pessoas que vivem em situação de vulnerabilidade social e extrema pobreza.
Grande parte de nossos problemas decorrem do modelo de desenvolvimento adotado, da ineficiência em termos de gestão pública e da baixa capacidade que os setores públicos estaduais e municipais têm para intervir concretamente, derivado, este, em parte (vou deixar hoje de lado a questão da capacidade de gestão, mas este é um problema que não pode ser omitido), de uma capacidade orçamentária e financeira limitada e muito aquém das reais necessidades em termos de investimentos e ações em termos de políticas públicas.
Neste contexto, contribui decisivamente o modelo de federalismo fiscal tendo como principal algoz a Lei Kandir e a cobrança do ICMS somente no local de consumo da energia elétrica, deixando aqui na região os ônus em termos de mitigação dos impactos sociais e ambientais dos grandes projetos minerais e hidrelétricos sem uma coerente contrapartida em termos de recolhimento de tributos aos cofres públicos do estado.
A forma como Belo Monte nos foi empurrada goela a baixo é um exemplo. Grande parte dos condicionantes prévios não foram atendidos e a “ilógica lógica” de cobrança do ICMS de energia no destino continuará, para tristeza de quem aqui reside. Ficaremos mais uma vez com significativos impactos sociais e ambientais do empreendimento sem uma devida compensação financeira que permita que políticas públicas pró-ativas e adequadas possam ser implementadas.
Ao lado disto, continuamos sendo lesados com as perdas da Lei Kandir e com o não repasse das compensações financeiras que teoricamente o Pará tem direito. A nossa região está sendo tratada como simples almoxarifado. Daqui tudo se tira e muito pouco é deixado a título de compensação. É em função disto que a o modelo federativo, que passa fundamentalmente pelo regime federativo fiscal, precisa ser revisto.
E neste contexto a Reforma Tributária se apresenta como uma “janela de oportunidade” diferenciada. Não há dúvida de que a Reforma Tributária precisa ser tratada num contexto de necessidade de redução de nossa carga tributária, de inversão do atual modelo de tributação, altamente regressivo, e da necessidade de se aumentar a competitividade do setor empresarial nacional frente ao acirramento da competição nos mercados globais.
Contudo, da forma da forma como a proposta de Reforma Tributária vem sendo conduzida ela tem tudo para manter o atual status quo da estrutura de poder política, econômica e regional do Brasil. Indo mais além ela é um perigo para a Amazônia – podendo agudizar o desequilíbrio federativo brasileiro e condenar à periferia brasileira a perpetuação do seu modelo de desenvolvimento predatório e desigual.
Neste sentido, uma reforma ampla é fundamental para colocar o país e as regiões periféricas em uma trajetória de desenvolvimento sustentável, mas para isto precisamos:
a)     Vencer o eterno problema do conflito federativo entre as três esferas de poder da federação brasileira;
b)     Acabar definitivamente com a guerra fiscal;
c)     Romper com a “ilógica lógica” de cobrança do ICMS de energia elétrica no destino;
d)     E, acima de tudo, acabar com a famigerada Lei Kandir, que privou os cofres públicos paraenses de 21,5 bilhões de reais de 1997 até 2010, conforme estudo elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado do Pará, e que poderiam ter sido canalizados para a sociedade paraense na forma de políticas e ações públicas.
Indo mais a fundo, cinco pontos se consolidam como a verdadeira armadilha da Lei Kandir para a superação do subdesenvolvimento:
(i)        Impede a formação de cadeias produtivas regionais verticalmente integradas, com empregos qualificados e a internalização da riqueza e da renda gerada;
(ii)       Reforça a fuga de empresas nacionais para o exterior;
(iii)      Enfraquece o poder político dos estados e do País;
(iv)      Abala a unidade econômica e federativa do país; e,
(v)       Reduz as perspectivas de crescimento econômico do estado e do País.
O fato é que a Lei Kandir manda explicitamente um sinal para o setor privado que é um contra senso para o desenvolvimento de regiões periféricas, afirmando que a maior lucratividade está na exportação de bens primários com baixa agregação de valor na medida em que a verticalização da produção implica no pagamento de impostos mais elevados.
Os defensores da Lei Kandir e alguns ingênuos dizem que não podemos pensar em tributar a nossa exportação de minérios na medida em que não se tributa exportação. É aqui que mora o perigo, a perspicácia de alguns e a ingenuidade de outros. De fato, não se exporta imposto no setor industrial, porém esta lógica não é verdadeira para bens primários e semi-elaborados. A não tributação das exportações de bens primários significa que estamos exportando muito mais do que matérias-primas, junto com os nossos minérios e produtos extrativos florestais estamos exportando empregos, e isto muito poucos se dão conta.
Ademais, a Reforma Tributária permite colocar na agenda de discussão uma temática fundamental para as regiões periféricas brasileiras, a efetiva institucionalização do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que se encontra emperrado no Congresso Nacional por não ser de interesse prioritário das bancadas do centro-sul da federação.
Toda a argumentação de um federalismo cooperativo cai por terra ante a inexistência de um fundo que permita com que ações de políticas públicas possam concretamente ser implementadas em regiões periféricas, ou ante ao esvaziamento da Sudam e Sudene. Indo mais além, encaro com muita preocupação a estratégia anunciada de se levar a frente à Reforma Tributária de forma fatiada.
Assim, na medida em que não há consenso em determinados temas considerados polêmicos, aspectos considerados pouco polêmicos e de interesse direto do Governo Federal deverão ser priorizados e assuntos polêmicos como a Lei Kandir e a cobrança do ICMS da energia elétrica no estado de consumo muito provavelmente não entrarão na pauta.
Isto significa que corremos o risco como sociedade Amazônica de não aproveitarmos esta “janela de oportunidade” aberta, não revertendo a Lei Kandir e a questão do ICMS de energia. Assim, se não houver maior interesse, envolvimento e unidade, a Reforma Tributária pode se consolidar como um verdadeiro engodo para a sociedade Amazônica.
É em função disto que muitas vezes chamo a atenção de que estamos perdendo a atenção do que é fundamental, como a mudança de nosso modelo atual de desenvolvimento, a Reforma Política e a Reforma Tributária.
A solução para o desenvolvimento da Amazônia está na melhoria do provimento de serviços públicos e isto somente pode acontecer revendo o atual pacto federativo fiscal e aperfeiçoando a capacidade de gestão dos estados e municípios.
Neste sentido, a construção de um efetivo projeto de desenvolvimento para a região perpassa fundamentalmente pela revisão deste pacto federativo, pelo aumento da capacidade orçamentária e financeira do estado e dos municípios, pela reversão da Lei Kandir e da “ilógica” lógica de cobrança no ICMS no local de consumo, ao lado do aumento da capacidade que o estado tem de gerir e promover políticas públicas territorializadas, articuladas e pactuadas. 

Tomo III - A Necessidade de Reinvenção da Amazônia

A mensagem derradeira que quero deixar neste ensaio é relativa a nossa apatia como sociedade a posição que está sendo delegada a Amazônia em nosso pacto federativo.
Insisto, a verdade, para muitos inconveniente, é que hoje a Amazônia está relegada a um papel de mera fornecedora de insumos, matérias-primas e produtos com baixo valor agregado para a garantia do processo de acumulação do capital no centro-sul do Brasil ou em outras partes do mundo.
Os economistas e amigos João Tertuliano Lins Neto e Ramiro Nazaré sempre insistem em nossos debates no CORECON-PA, e eu concordo, que que quando se pensa a Amazônia se pensa somente no fluxo out, o fluxo in é desconsiderado.
Continuamos sendo a periferia da periferia, ou uma periferia ativa como alguns assim nos chamam. Como se isto fosse um uma espécie de prêmio de consolação que amenizasse os nossos péssimos indicadores sociais. Continuamos sendo uma região com inúmeras riquezas naturais, elevadas potencialidades, mas com o povo pobre.
O estado do Pará, que está sediando este evento, e que é decantado em verso e prosa como a economia mais pujante e diversificada da Amazônia, continua campeão em prostituição infantil, trabalho escravo, violência contra a mulher, violência no campo e uma série de outros indicadores que como paraense me envergonho. Neste contexto, alguns iluminados surgiram com uma solução mágica. Vamos separar!
Como se a situação atual do estado fosse decorrente apenas da incapacidade do Estado em gerir um território com dimensões enormes e não da posição que historicamente tem sido determinada ao Pará, como mera província de recursos naturais, de nosso modelo arcaico de fazer gestão pública e da irresponsabilidade administrativa de alguns.
Mais uma vez uma pequena elite política e/ou econômica, muitos destes “importados”, colocou o seu projeto político-pessoal acima dos interesses de uma coletividade. Precisamos realmente reler o mestre Celso Furtado.
Muitas vezes me choco com a apatia com que determinados temas fundamentais são tratados aqui na Região. Ao lado desta apatia, há sem dúvida a falta de um claro e efetivo projeto de desenvolvimento para a Amazônia capaz de unir a classe política, a elite econômica, os movimentos sociais e a sociedade em geral, e que permita com que os nossos interesses possam ser honradamente defendidos.
Por que digo isto neste ensaio?
Por que se cabe a uma categoria profissional ter uma visão clara deste processo, este profissional é o economista, que é ensinado a ter uma visão holística e crítica de mundo. Os economistas da Amazônia e do Brasil não podem ficar calados em relação a este novo processo de colonização que está nos sendo imposto.
Qual é o projeto de Brasil que temos para a Amazônia? Aliás, reintero, temos algum projeto de nação? 
No último Encontro de Economistas da Amazônia (ENAM) realizado ano passado na Cidade de Manaus fiz alusão a uma obra clássica de Armando Dias Mendes, A Invenção da Amazônia, e neste ENAM que se realiza em Belém do Pará repito:
Se em algum momento a Amazônia como nós hoje a conhecemos foi inventada, e o foi, principalmente através de políticas e ações coordenadas pelo Governo Federal, hoje a Amazônia precisa ser reinventada e nós economistas precisamos exercitar o nosso espírito criativo neste momento.
Como nos ensinou Celso Furtado, o planejamento do desenvolvimento envolve criatividade e inventividade. Mais do que nunca a sociedade amazônica precisa de verdadeiros economistas!


[1] Doutor em Economia pela Unicamp, Professor da UFPA e amazônida. E-mail: ejmcosta@gmail.com 

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